作者｜李紅勃 陳碧 仝宗錦 趙宏
近年公眾參與之最的法律修訂
在歷時(shí)兩年三次審議后，新修訂的《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）在上周五的十四屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議上表決通過，并將于2026年1月1日起施行。
記得2023年9月《治安管理處罰法（修訂草案）》一審稿出來后，趙宏和陳碧都撰寫了文章進(jìn)行評(píng)價(jià)。彼時(shí)修訂草案（一審稿）中最令人關(guān)注的，就是其增加了“在公共場所或者強(qiáng)制他人在公共場所穿著、佩戴有損中華民族精神、傷害中華民族感情的服飾、標(biāo)志的；制作、傳播、宣揚(yáng)、散布有損中華民族感情、傷害中華民族精神的物品或言論的”，要被予以治安拘留的條款。
這則條款，引發(fā)了公眾極大的爭議。對(duì)于如何理解“中華民族精神”和“中華民族感情”，冒犯民族感情是否應(yīng)被入罪入罰，這種界限極其模糊且泛道德化的條文，在入法后是否會(huì)造成公安機(jī)關(guān)處罰權(quán)的擴(kuò)張和泛濫，趙宏和陳碧分別撰寫了《關(guān)于修訂〈治安管理處罰法〉的幾個(gè)問題》《對(duì)〈治安管理處罰法〉修訂草案第34條的一個(gè)建議》予以回應(yīng)。
除“民族感情”條款外，侮辱、謾罵警察可否被拘留、是否一旦涉及治安類案件就要被強(qiáng)制采集生物識(shí)別信息等，也成為彼時(shí)熱議的問題。
令人欣喜的是，修訂草案（一審稿）公布后，公眾同樣對(duì)這部法律的修改表現(xiàn)出極高的參與熱情，共計(jì)有9.9萬人在中國人大網(wǎng)上提交了逾12萬條意見，創(chuàng)下了近年來法律修改公眾參與之最。
2024年7月，全國人大再次將修訂草案（二審稿）全文公布，并再次向公眾征求意見。也因?yàn)橐粚徃逡l(fā)的喧囂，二審稿將此前備受關(guān)注的“有損中華民族精神”“傷害中華民族感情”條文，修改為更明晰的“在公共場所或者強(qiáng)制他人在公共場所穿著、佩戴宣傳、美化侵略戰(zhàn)爭、侵略行為的服飾、標(biāo)志，造成不良社會(huì)影響”的表述。對(duì)一審稿中的生物信息的提取規(guī)定以及“侮辱、謾罵警察”的規(guī)定，二審稿同樣進(jìn)行了大幅度修改。
二審稿草案公布后，中國人大網(wǎng)同樣收到8000多條意見，趙宏再次撰寫《二審稿值得肯定，也讓人有更多期待》以及《治安管理處罰法（修訂草案）二審征求意見，距離違法記錄消除還有多遠(yuǎn)？》兩篇文章。又經(jīng)過近一年時(shí)間后，《治安管理處罰法（修訂草案三審稿）》公布，并最終于2025年6月27日審議通過。
相較此前的一審稿和二審稿，最后公布的三審稿已有相當(dāng)大的進(jìn)步。在此，鳳凰網(wǎng)風(fēng)聲欄目邀請(qǐng)“法治理想國”專欄的四位老師，分別對(duì)這部新修訂的法律進(jìn)行評(píng)點(diǎn)。
李紅勃：行政拘留如何適用于違法少年？
未成年人違法犯罪的預(yù)防與懲治，是近年來引發(fā)廣泛爭議的重大社會(huì)問題。在刑法已經(jīng)作了降低刑事責(zé)任年齡與優(yōu)化核準(zhǔn)追訴之后，素有“小刑法”之稱的《治安管理處罰法》的最新修訂，也在這個(gè)問題上作出了積極回應(yīng)。其中最引人關(guān)注的就是，新法調(diào)整了原來在拘留方面的“年齡不足不執(zhí)行”的規(guī)定，代之以“有條件執(zhí)行”。
具體而言，舊法曾規(guī)定，對(duì)14-16周歲以及16-18周歲初次違反治安管理的未成年人，一律不執(zhí)行行政拘留。也就是說，在過去，未成年人實(shí)施了嚴(yán)重違法行為應(yīng)當(dāng)被處以行政拘留的，只要年齡不滿16歲，則該拘留處罰就不會(huì)被真正執(zhí)行。但根據(jù)新法規(guī)定，對(duì)14-16周歲以及16-18周歲初次違反治安管理但情節(jié)嚴(yán)重、影響惡劣的，或者14-16周歲一年內(nèi)二次以上違反治安管理的，將依法執(zhí)行拘留。
《治安管理處罰法》的上述修訂，是對(duì)當(dāng)前未成年人違法新形勢(shì)和新情況的積極應(yīng)對(duì)。過去的治安管理處罰法規(guī)定的“拘留不執(zhí)行”，體現(xiàn)了立法在感化、挽救未成年人方面的極大善意，這一點(diǎn)應(yīng)該被承認(rèn)和肯定。
但是，隨著社會(huì)情況的變化，尤其是數(shù)字時(shí)代的到來，未成年人的生活環(huán)境發(fā)生了根本性改變，法律的目標(biāo)和期待在實(shí)踐中可能得不到實(shí)現(xiàn)，法律的善意也可能會(huì)被利用，有的未成年人之所以多次違法屢教不改，正是巧妙地利用了這一規(guī)定。
于是，法律的規(guī)定在實(shí)施中引發(fā)了道德難題或者倫理悖論，法律的善意放任甚至助長了違法行為，背離了公眾樸素的常識(shí)和正義感，引發(fā)了強(qiáng)烈的批評(píng)和非議。
在上述背景下，《治安管理處罰法》在未成年人拘留問題上進(jìn)行了制度優(yōu)化和完善，將過去簡單的基于年齡的“一放了之”，調(diào)整為根據(jù)實(shí)際情況的“個(gè)案處理”。對(duì)于初犯和不嚴(yán)重的違法行為，依然堅(jiān)持“只處罰不執(zhí)行”的態(tài)度；但對(duì)于性質(zhì)惡劣、后果嚴(yán)重以及屢次再犯的不法少年，則規(guī)定不能放任，要通過實(shí)際執(zhí)行拘留，讓違法少年為自己的錯(cuò)誤付出代價(jià)，通過讓其感受失去自由的痛苦，督促其改正錯(cuò)誤，實(shí)現(xiàn)法律治病救人的根本目標(biāo)。
但行政拘留畢竟是最嚴(yán)重的行政處罰，它直接限制了公民憲法上的人身自由，可能產(chǎn)生較為嚴(yán)重的后果，因而，對(duì)這一權(quán)利的限制必須嚴(yán)肅和謹(jǐn)慎，尤其是針對(duì)心智尚未成熟、人生有著無限可能的未成年人。
為避免少年拘留條款被隨意適用，需要采取相關(guān)措施對(duì)其予以規(guī)范。具體包括，詢問違法未成年人要通知其監(jiān)護(hù)人到場，監(jiān)護(hù)人不能到場的可以通知其成年親屬、所在學(xué)校代表等到場。對(duì)未成年人可能執(zhí)行拘留的，應(yīng)保障其享有聽證權(quán)。對(duì)于未成年人執(zhí)行拘留的處罰記錄，應(yīng)進(jìn)行記錄封存，避免該不良記錄對(duì)其未來改過自新和社會(huì)復(fù)歸產(chǎn)生負(fù)面影響。
《治安管理處罰法》在未成年人拘留問題上立場的轉(zhuǎn)變和制度的調(diào)整，向全社會(huì)傳遞了一個(gè)信號(hào)：未成年人應(yīng)該得到關(guān)愛和保護(hù)，但這種關(guān)愛和保護(hù)也是有限度的，對(duì)過錯(cuò)予以必要的懲戒，對(duì)違法給予恰當(dāng)?shù)膽土P，這也是一種特殊的教育和保護(hù)；目的在于讓其改過自新，避免在錯(cuò)誤的路上越滑越深，避免將小錯(cuò)釀成不可饒恕的大惡。
陳碧：校園霸凌不再求告無門
明年生效的《治安管理處罰法》，有一個(gè)新增條款應(yīng)當(dāng)引起家長們的重視，這就是對(duì)于校園欺凌的治理。它明確了公安機(jī)關(guān)介入的方式——以毆打、侮辱、恐嚇等方式實(shí)施學(xué)生欺凌，違反治安管理的，公安機(jī)關(guān)依法給予治安管理處罰，或者采取相應(yīng)矯治教育等措施。如果學(xué)校未按規(guī)定報(bào)告或者處置嚴(yán)重學(xué)生欺凌事件，將被責(zé)令改正，有關(guān)部門還會(huì)對(duì)責(zé)任人員依法予以處分，以此推動(dòng)公安機(jī)關(guān)與學(xué)校協(xié)同治理學(xué)生欺凌問題。
實(shí)際上，這個(gè)條款有望解決目前校園欺凌治理的兩個(gè)痛點(diǎn)：其一，公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案就必須介入，對(duì)于涉事未成年人，該處罰的要處罰，該矯正的要矯正；其二，學(xué)校對(duì)嚴(yán)重欺凌事件不能敷衍和遮掩，必須報(bào)告。
近年來媒體報(bào)道過多起校園欺凌事件，比如2023年山西大同小學(xué)生遭極端欺凌案、2024年甘肅廣河縣一中學(xué)多名女生被掌摑欺凌案、2024年湖南吉首某校園內(nèi)一女生被多人毆打案，以及2025年3月廣西柳州一中學(xué)生遭同學(xué)打罵欺凌被市民救下等。
這些欺凌，符合《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》130 條規(guī)定：“學(xué)生欺凌，是指發(fā)生在學(xué)生之間，一方蓄意或者惡意通過肢體、語言及網(wǎng)絡(luò)等手段實(shí)施欺壓、侮辱，造成另一方人身傷害、財(cái)產(chǎn)損失或者精神損害的行為。”它并非孩子之間的過火玩笑或者小沖突，而是一種侵害他人權(quán)利和尊嚴(yán)的違法行為。這種來自孩子的惡，觸目驚心，不僅不為校規(guī)所容，也為法律所禁止。
但以往學(xué)校習(xí)慣關(guān)起門來解決問題，常規(guī)做法是對(duì)肇事者做出紀(jì)律處分或教育懲戒，對(duì)受害者則安排心理康復(fù)，幫助其恢復(fù)正常學(xué)習(xí)和生活。表面上看，這么處理也能風(fēng)平浪靜，但有的單位為了保住聲譽(yù)、評(píng)價(jià)，往往傾向于第一時(shí)間遮掩事實(shí)、逃避責(zé)任，企圖“大事化小、小事化了”。
比如安排施暴者賠錢、讓受害者換個(gè)班級(jí)等，導(dǎo)致校園欺凌的責(zé)任不能明晰、受害者的人格尊嚴(yán)得不到充分尊重。而家長一旦無法給孩子轉(zhuǎn)學(xué)，就會(huì)考慮到孩子還要在涉事學(xué)校就學(xué)，為了孩子的友好環(huán)境就不得不接受并不友好的解決方案。這樣的方案，既是對(duì)受害孩子的虧欠，也讓施暴者錯(cuò)過了矯正時(shí)機(jī)。
而此時(shí)，公安機(jī)關(guān)就算接到家長報(bào)案，也畏首畏尾，不敢輕易行使治安處罰權(quán)。當(dāng)然，公安機(jī)關(guān)也面臨著處罰手段有限的尷尬局面，因?yàn)楝F(xiàn)行《治安管理處罰法》中對(duì)未成年人的處罰強(qiáng)調(diào)教育和保護(hù)相結(jié)合，很多情況下都只能要求監(jiān)護(hù)人嚴(yán)加管教。
如果說新《治安管理處罰法》中未成年人治安拘留的執(zhí)行條款的變化，是“不再因過度保護(hù)而讓善意被利用”，那關(guān)于“校園欺凌”條款則是規(guī)定了警、校之間的治理協(xié)同，給了受害的孩子和家庭救濟(jì)的終極方案。與此同時(shí)，公安機(jī)關(guān)對(duì)于涉事未成年人的處罰手段有所擴(kuò)張：可以警告、罰款、行政拘留、矯治教育（包括訓(xùn)誡、責(zé)令具結(jié)悔過、接受心理輔導(dǎo)等）。
因此，校園中的你，遇到欺凌，可以報(bào)警處理。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)依法處理欺凌事件，學(xué)校負(fù)責(zé)及時(shí)報(bào)告和配合處理，希望未來不再出現(xiàn)被欺凌的孩子和家庭求告無門的情況，警、校共同維護(hù)校園安全和未成年人的合法權(quán)益。
仝宗錦：正當(dāng)防衛(wèi)何以明文入治安法？
2023年《治安管理處罰法》修訂草案公布之初，和很多朋友一樣，我的主要關(guān)注點(diǎn)還是集中在第34條。當(dāng)年年底，我受邀參加了全國人大法工委組織召開的一次座談會(huì)，所作的發(fā)言和文字稿也集中于該條。印象里，至少在該次座談會(huì)上并沒有人提及正當(dāng)防衛(wèi)問題。
不過令人欣喜的是，修訂草案二次審議稿和正式稿最終將正當(dāng)防衛(wèi)原則納入其中，并形成了第十九條：“為了免受正在進(jìn)行的不法侵害而采取的制止行為，造成損害的，不屬于違反治安管理行為，不受處罰；制止行為明顯超過必要限度，造成較大損害的，依法給予處罰，但是應(yīng)當(dāng)減輕處罰；情節(jié)較輕的，不予處罰?！绷⒎ㄉ线@個(gè)變化，人們多引用的是“法不能向不法讓步”。我想到的是，孟子的“威武不能屈”精神湮沒久矣，但愿能借此在尋常巷陌中再次生長。
《治安管理處罰法》一直被稱為“小刑法”，處理的是與犯罪行為同質(zhì)但尚不夠刑事處罰的行為。不過，正當(dāng)防衛(wèi)原則從刑法進(jìn)入“小刑法”，這一立法演進(jìn)雖“理有固然”，卻絕非“事有必至”。我國1979年刑法第17條已寫入了正當(dāng)防衛(wèi)原則，但從1986年通過的《治安管理處罰條例》到2005年通過的《治安管理處罰法》，再到2012年的修訂，近40年的時(shí)間里一直并未將正當(dāng)防衛(wèi)原則寫進(jìn)治安法。
為何未在治安法中明文寫入正當(dāng)防衛(wèi)原則？大概至少有如下原因：
首先，從立法技術(shù)上講，治安法并不一定需將刑法上的所有原則全部寫入其中。
其次，治安法中即使沒有明文規(guī)定，并不意味著在理論和實(shí)踐上不可以采納正當(dāng)防衛(wèi)原則。事實(shí)上，2007年發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)行〈中華人民共和國治安管理處罰法〉有關(guān)問題的解釋（二）》（以下簡稱《解釋（二）》）的第一條已明確規(guī)定正當(dāng)防衛(wèi)原則也適用于治安管理處罰。
第三，明文寫進(jìn)正當(dāng)防衛(wèi)原則，會(huì)給行為人更多抗辯理由，增加執(zhí)法過程的事實(shí)認(rèn)定考量內(nèi)容和難度，從而可能影響執(zhí)法效率。
第四，明文寫入正當(dāng)防衛(wèi)原則，立法效果究竟是有利于阻止違法犯罪行為，還是反而增加了糾紛發(fā)生的概率，尚不確定，國家對(duì)私力救濟(jì)的功能效果仍然猶疑。
第五，由于治安法所涉行為的危害程度并未達(dá)到犯罪的程度，事情終究不大，從法律社會(huì)學(xué)的角度考量，不明文規(guī)定的負(fù)面效果仍屬有限。
但是，立法機(jī)關(guān)為什么還是在正式文本中下決心明文寫進(jìn)去？在我看來，主要還是近些年來一系列涉正當(dāng)防衛(wèi)案件引發(fā)了廣泛關(guān)注，社會(huì)反響強(qiáng)烈。這樣的“時(shí)代精神”影響了刑法實(shí)踐和司法解釋的出臺(tái)（雖然《刑法》二十條還是那個(gè)二十條），也相應(yīng)地影響了治安法的立法進(jìn)程。
當(dāng)然，時(shí)代精神的變化，背后離不開時(shí)代物質(zhì)條件的變化，特別是具有視頻功能手機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)的普及，使得很多案件可以直觀地呈現(xiàn)在普羅大眾面前，也給警察的取證和執(zhí)法提供了巨大便利和條件。
從這個(gè)角度來說，正當(dāng)防衛(wèi)原則明文寫進(jìn)治安法，不僅意味著立法史的進(jìn)步，大概也同時(shí)意味著觀念史和社會(huì)史的演進(jìn)。在這一演進(jìn)中，無數(shù)人也包括我們每個(gè)普通人都付出了心力。
趙宏：行政違法記錄徹底封存，影響幾何？
在我看來，新修訂后的《治安管理處罰法》最大亮點(diǎn)就是其規(guī)定，“違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個(gè)人提供或者公開”。相較一審稿只是規(guī)定對(duì)未成年人的違法記錄予以封存，這一規(guī)定意味著，無論是成年人還是未成年人，其治安違法記錄未來都將徹底封存，未經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)并依照法定程序，這些記錄就不會(huì)再被隨意披露和查詢。
與輕罪記錄一樣，因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)的封存乃至消除制度，治安違法記錄一直對(duì)有違法前科者的生活和工作產(chǎn)生著常人難以想象的困擾。不少法律規(guī)范哪怕層級(jí)很低的行政規(guī)范性文件都會(huì)規(guī)定，單位在招聘工作人員時(shí)，可向公安機(jī)關(guān)查詢擬聘用人員是否有違法記錄。
除嚴(yán)重影響就業(yè)外，有無行政違法記錄也成為當(dāng)事人考公、參軍甚至是在公職單位內(nèi)晉升的重要參考，而中國裁判文書網(wǎng)上的案例更顯示，很多原本屬于私人自治的領(lǐng)域，例如私營企業(yè)的雇主、出租屋的房東等民事主體也會(huì)要求當(dāng)事人提供無違法記錄證明，有無違法記錄還會(huì)成為當(dāng)事人是否能擔(dān)任小區(qū)業(yè)主委員會(huì)委員、是否有資格申請(qǐng)公共租賃住房、子女能否積分入學(xué)、是否有參選或連任村干部，甚至是有無資格懸掛“退役軍人家庭光榮牌”的前提條件。
行政違法記錄被如此濫用的原因，首先是迄今我國都缺少對(duì)這一領(lǐng)域的相應(yīng)規(guī)范。已有的《關(guān)于建立犯罪人員記錄制度的意見》以及《公安機(jī)關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》，都僅針對(duì)犯罪記錄而非行政違法記錄。
其次，無論是普通大眾還是公權(quán)機(jī)關(guān)，長久以來都存在一種普遍性偏見，即認(rèn)為有過違法前科者，其人身危險(xiǎn)性和再犯可能性就一定會(huì)遠(yuǎn)超出普通人，也因此需要特別標(biāo)注予以特別預(yù)防。但如此處理既忽視了違法和犯罪的區(qū)別，而且認(rèn)為有違法前科者的人身危險(xiǎn)性和再犯可能性會(huì)更大，也完全沒有科學(xué)依據(jù)可以佐證。
在治安管理處罰之外，再對(duì)有違法前科者永久標(biāo)注，不僅嚴(yán)重違反了“過罰相當(dāng)原則”，也帶來了持久的制度性歧視和精神羞辱。故新修訂的《治安管理處罰法》最終決定將違法記錄封存的范圍從未成年人擴(kuò)張至所有有違法前科者，無疑是對(duì)這種現(xiàn)代墨刑的修正，可說是法治的巨大進(jìn)步。
盡管規(guī)定了整體性封存，《治安管理處罰法》仍舊允許“有關(guān)國家機(jī)關(guān)為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國家規(guī)定進(jìn)行查詢”，此處的“有關(guān)國家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位”的范圍如何界定，查詢的具體事由除辦案需要外還有哪些，甚至是查詢的依據(jù)是否應(yīng)像《公安機(jī)關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》所規(guī)定的僅限于“法律、行政法規(guī)”存在從業(yè)禁止時(shí)才被允許，未來都需要進(jìn)一步明晰。
最后，也是最重要的，限制查詢和記錄封存只是徹底消除的過渡。如果有違法前科者在一段時(shí)間內(nèi)都再未實(shí)施違法行為，就應(yīng)將其違法記錄徹底消除，這不僅有益于有違法前科者的社會(huì)復(fù)歸，也是數(shù)據(jù)化時(shí)代個(gè)人所擁有的信息刪除權(quán)的體現(xiàn)。
每個(gè)圣人都有過去，每個(gè)罪人也都應(yīng)有未來。法律的最終目標(biāo)是打破偏見，克服歧視，絕不是通過設(shè)置制度性藩籬強(qiáng)化偏見和制造歧視。法治的核心也在于維護(hù)每個(gè)人的尊嚴(yán)，這其中同樣包含違法犯罪者的尊嚴(yán)，希望法治的點(diǎn)滴進(jìn)步都能配得上普通人對(duì)法律的信賴。