人口小縣應選擇撤縣并縣還是大部制改革？近日，《中南大學學報(社會科學版)》刊發(fā)文章，比較了這兩種路徑的利弊。
東北大學文法學院教授高進等人指出，從公共管理學視角審視，小縣體制的弊端主要體現(xiàn)在三個方面：一是規(guī)模不經濟導致公共服務供給效率低下，縣域公共產品難以實現(xiàn)集約化、專業(yè)化供給；二是行政管理鏈條冗長導致行政效能不高，科層制條塊分割、機構臃腫問題突出；三是財政管理規(guī)模狹小導致財力保障不足，公共服務和發(fā)展建設缺乏可持續(xù)投入。因此，優(yōu)化行政管理已成為破解小縣治理困境的必由之路。
其中，撤縣并縣是指將人口規(guī)模較小、經濟基礎薄弱的縣與周邊縣(市)合并，以擴大行政區(qū)劃范圍，整合資源要素，增強區(qū)域發(fā)展能力。大部制改革則是在保持現(xiàn)有建制的基礎上，通過一系列的裁撤、合并、重構、調整，避免政府機構重疊、職能交叉、多頭管理、權能沖突等弊端，對縣級機構進行大幅度整合，變“小而全”為 “大而精”，以理順部門職責關系，提高行政效能，降低運行成本。
據(jù)澎湃新聞此前報道，大部制改革近年來在山西等地的人口小縣機構改革中較為普遍，如婁煩縣改革后共設置黨政機構22個，較原來減少13個；河曲縣人口小縣機構改革將36個黨政機構精簡為22個、135名領導職數(shù)精簡為114名。而撤縣并縣改革多年未有案例。
就此，高進等人指出，撤縣并縣改革雖然尚未在實踐中全面推開，但通過并縣擴大管轄規(guī)模、追求規(guī)模經濟效應已成為基層政府改革的重要訴求。規(guī)模經濟訴求背后反映的是規(guī)模擴張與效率提升的內在邏輯。其中，撤縣并縣改革能夠減少管理層級、優(yōu)化組織結構已成為學界和政策界的共識。撤縣并縣所倡導的組織扁平化，源于精簡高效的價值訴求，也符合組織結構優(yōu)化的發(fā)展趨勢。通過撤縣并縣減少管理層級、裁減冗余機構、建立扁平化組織架構，有利于提高組織運行效率，降低管理成本。撤縣并縣改革還有利于擴大縣域政府管轄范圍，通過規(guī)模擴張發(fā)揮規(guī)模經濟效應，實現(xiàn)規(guī)模效應是撤縣并縣的應有之義。通過撤縣并縣擴大管轄區(qū)域，縣域人口和面積規(guī)模將顯著增加，行政管理的平均成本隨之降低，規(guī)模經濟效應凸顯等。
撤縣并縣的局限性在于，公共服務供給面臨著“服務人員少、服務對象多、服務事項廣”的困境。行政區(qū)劃調整會對公共服務的空間可達性產生負面影響，導致服務供給在地理覆蓋上的不平衡加劇。行政邊界的擴大在增加公共服務供給總量的同時，也帶來了公共服務響應及時性和精準性的下降。另外，行政區(qū)劃調整不僅是對行政邊界的重塑，更是對權力配置、資源分配的結構性調整，由此引發(fā)的利益格局變遷不容忽視。因而撤縣并縣帶來了縣域利益格局的深刻調整。部門間利益博弈加劇的深層原因是行政區(qū)劃調整帶來的資源重新配置格局的不確定性。
文章繼而分析，大部制改革的重要動因是打破傳統(tǒng)科層制“條塊分割”的局面，推進職能整合，提高行政效率。大部制改革將功能關聯(lián)的部門職責加以綜合，打破了傳統(tǒng)分工界限，有利于政府整體性的形成。大部制改革通過促進跨部門整合，完善綜合協(xié)調機制，可以有效克服科層制條塊分割的弊端，提高部門間的協(xié)同效能。
大部制改革的局限性在于，盡管其改革的初衷是打破“條塊分割”，但實踐中“塊塊合并”后的部門與“條條”職能部門的隸屬關系仍不夠清晰，條塊矛盾依然存在，責任邊界也較為模糊。權責失衡問題折射出大部制改革在厘清條塊關系方面的局限。大部制改革通過部門的橫向整合，有助于突破原有的科層分割模式，但在縱向隸屬關系中，條線職能部門仍保留一定的自主性，其與大部門之間的責權邊界不夠清晰，容易引發(fā)條塊矛盾。大部制部門與條線部門權責失衡，其根源在于部門整合重構了原有的分工格局，但在縱向隸屬關系中，功能定位不夠準確，責任歸屬不夠明晰，導致部門間扯皮推諉等時有發(fā)生。
高進等人表示，由此可見，人口小縣改革在組織結構調整中面臨著扁平化與垂直化的兩難抉擇。因而，組織結構優(yōu)化需在“放管服”中尋求平衡，既要發(fā)揮上級政府的宏觀指導作用，又要防止對基層“一刀切”，應根據(jù)不同地方的實際，因地制宜地確定扁平化和垂直化的合理邊界，在精簡機構、優(yōu)化職能中統(tǒng)籌好集權與分權、控制與放手的關系。
文章建議，人口小縣改革沒有放之四海而皆準的路徑，關鍵要堅持因地制宜、分類指導、科學選擇。對地理位置相近、資源稟賦相似、發(fā)展水平相當?shù)目h，可考慮撤縣并縣，發(fā)揮規(guī)模效應；在部門職能交叉、基礎設施關聯(lián)度高的領域，可嘗試大部制改革，強化綜合管理；在區(qū)位優(yōu)勢獨特、發(fā)展特色鮮明的縣，可探索特色縣建設，因縣制宜、錯位發(fā)展。同時，還要統(tǒng)籌縣情、省情差異，將人口小縣改革納入?yún)^(qū)域發(fā)展大局統(tǒng)籌謀劃等。
另外，人口小縣改革涉及面廣、鏈條長，僅靠單兵突進難以奏效，必須統(tǒng)籌兼顧、綜合施策。就改革領域而言，綜合集成至少涵蓋三個方面：一是統(tǒng)籌行政區(qū)劃、行政層級、機構設置等行政管理體制改革，明晰職責邊界，打造法治政府、責任政府；二是統(tǒng)籌財稅、投資、土地等要素配置，深化財政體制改革，完善轉移支付制度，推進縣域資源優(yōu)化配置；三是統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃、公共服務、社會治理等領域的改革，推進基本公共服務標準化、均等化，提升社會治理水平。
上一篇：“95后”博導與“文科無用論”
下一篇：沒有了