為應(yīng)對城鄉(xiāng)格局加速演變，今年初印發(fā)的《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》提出細化村莊分類標準，通過差異化路徑推動城鄉(xiāng)發(fā)展格局優(yōu)化與鄉(xiāng)村全面振興。
在這一系統(tǒng)性工程中，搬遷撤并類村莊因直接關(guān)系群眾生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變、基層治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)及資源利益分配調(diào)整，其推進過程的復(fù)雜性備受關(guān)注。
近期，《瞭望》新聞周刊記者在東中西部多地走訪調(diào)研了解到，盡管各地嚴格遵循規(guī)劃指引推進工作，但個別地區(qū)在村莊撤并后仍面臨集體資產(chǎn)統(tǒng)籌難、治理架構(gòu)優(yōu)化滯后等階段性挑戰(zhàn)，折射出政策落地過程中需進一步破解的深層次矛盾。
記者｜《瞭望》新聞周刊 邵琨?鄒明仲?趙久龍?張思潔?王朋?許晉豫?呂軒昂
本文轉(zhuǎn)載自《瞭望》2025年第35期，原標題為《瞭望丨村莊撤并的挑戰(zhàn)與出路》。
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村莊分類推進深化
我國村莊分類實踐經(jīng)歷了從框架構(gòu)建到精準施策的深化過程?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》首次提出“分類推進鄉(xiāng)村發(fā)展”思路，《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》明確“加強分類指導(dǎo)”。
《鄉(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》提出，集聚提升類村莊重點強化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，改造提升基礎(chǔ)設(shè)施；城郊融合類村莊重點推動城鄉(xiāng)一體化建設(shè)；特色保護類村莊重點改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共環(huán)境；搬遷撤并類村莊有序?qū)嵤┌徇w撤并，解決好民生保障、就業(yè)增收和生態(tài)保護等問題。
在此背景下，搬遷撤并類村莊的推進規(guī)模與比例備受關(guān)注。從地方實踐看，多地已明確較大比例村莊納入此類范疇：
安徽省淮南市城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外行政村783個，認定搬遷撤并類112個，占比約14%；陜西榆林神木市326個行政村認定撤并搬遷類101個，占比31%；江蘇揚州儀征市2056個自然村認定搬遷撤并類1055個，占比51%。
受訪基層干部普遍認為，農(nóng)村人口持續(xù)流失是推動村莊“撤并”的核心因素，未來這一趨勢將進一步加劇。同時，隨著老齡化程度不斷加深，農(nóng)村常住人口減少，不少村組恐仍將面臨被“撤并”。
客觀現(xiàn)實正推動各地以更系統(tǒng)的思路推進搬遷撤并工作。然而推進過程中，一些深層次矛盾有待解決。
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撤并后的整合困境
村莊規(guī)劃調(diào)整是涉及城鄉(xiāng)空間優(yōu)化、資源高效配置的系統(tǒng)性工程。其中，搬遷撤并類村莊因涉及資產(chǎn)統(tǒng)籌、債務(wù)化解與治理協(xié)同等多重挑戰(zhàn)，較易產(chǎn)生矛盾糾紛。
集體資產(chǎn)統(tǒng)籌與利益分配機制待完善。在推進鄉(xiāng)村資源整合與結(jié)構(gòu)優(yōu)化過程中，個別地區(qū)面臨集體資產(chǎn)權(quán)屬不清、利益聯(lián)結(jié)機制松散等問題。例如，部分撤并村仍保留原村獨立賬務(wù)，僅通過簡單疊加數(shù)據(jù)完成集體收入考核；某縣兩個村因合并前集體收入差距較大，收益分配方案長期無法達成共識。
債務(wù)管理與可持續(xù)發(fā)展面臨壓力。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)中，個別地區(qū)因前期投入過大、資產(chǎn)變現(xiàn)困難，形成債務(wù)負擔。有村干部表示，村莊合并前修建道路、水渠等公共基礎(chǔ)設(shè)施時存在工程欠款，合并后集中由新村償還，造成較大債務(wù)負擔，施工隊上門討要欠款的情形時有發(fā)生。西部某縣小城鎮(zhèn)中心村建設(shè)通過貸款和融資形成超過100億元債務(wù)，因宅基地騰退的建設(shè)用地“變現(xiàn)”困難，債務(wù)至今未消化。
治理架構(gòu)調(diào)整與服務(wù)效能協(xié)同不足。撤并后新村雖通過“兩委”成員均衡配置保障原村話語權(quán)，但一些原有結(jié)構(gòu)性矛盾仍未解決，導(dǎo)致發(fā)展合力弱化。部分村干部告訴記者，村莊合并后進行基礎(chǔ)設(shè)施修建等涉集體利益項目時，會由新村出面爭取，但有的村集體經(jīng)濟仍存在原村各自發(fā)展的情況，內(nèi)部差異較大，一些資產(chǎn)資源無法有效整合。此外，有村干部坦言，合并后鄉(xiāng)村治理壓力有所增大。西部一合并村人口超6100人，但村“兩委”僅6名干部，在日常工作之余，還需花費大量時間處理歷史遺留問題。
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穩(wěn)慎推進系統(tǒng)治理
受訪基層干部普遍認為，村莊撤并涉及資產(chǎn)資源重配與農(nóng)民切身利益調(diào)整，需以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌推進，通過前期規(guī)劃精細化、利益分配透明化、資源整合高效化，實現(xiàn)治理效能與民生保障的協(xié)同提升。
強化前期規(guī)劃論證，在“穩(wěn)慎”中守護鄉(xiāng)風(fēng)鄉(xiāng)愁?！多l(xiāng)村全面振興規(guī)劃（2024—2027年）》明確要求，短期內(nèi)難以判斷的村莊，留足觀察和論證時間，重點保障基本民生需要。實踐中，需依據(jù)地域稟賦、人口結(jié)構(gòu)等實際情況制定差異化撤并標準，避免“一刀切”。
例如，在資源整合中可通過復(fù)墾新增耕地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，同步完善水、路、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施；在空間重構(gòu)中適當保留傳統(tǒng)庭院、古村落肌理及老地名文化符號，既改善生產(chǎn)生活條件，又維系鄉(xiāng)村記憶與情感紐帶。
明晰資產(chǎn)權(quán)屬與利益分配規(guī)則，從源頭減少矛盾隱患。資產(chǎn)債務(wù)分攤是資源稟賦差異較大村莊合并后的核心矛盾點。
基層干部建議以市場化手段破解整合難題：一方面，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，推動宅基地、集體建設(shè)用地等資產(chǎn)規(guī)范流轉(zhuǎn)；另一方面，通過立法或政策細則明確資產(chǎn)權(quán)屬關(guān)系與處置規(guī)則，對合并前各村的債權(quán)債務(wù)進行清單化管理，建立“權(quán)屬清晰、權(quán)責(zé)對等”的分攤機制，從制度層面降低基層糾紛風(fēng)險。
以資源整合促產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)“搬遷—發(fā)展—增收”良性循環(huán)?；鶎痈刹拷ㄗh，撤并過程中需兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)便利性，通過土地平整、連片開發(fā)形成規(guī)模化種植基地，盤活閑置耕地發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；同時延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，布局農(nóng)產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游等業(yè)態(tài)，帶動村民就近就業(yè)增收。此外，在新村規(guī)劃中應(yīng)預(yù)留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，為后續(xù)招商引資、項目落地奠定基礎(chǔ)，避免“重搬遷輕發(fā)展”。
從實踐來看，村莊撤并的核心在于“以人民為中心”——既要通過空間優(yōu)化提升治理效率，更需以利益共享、文化傳承、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)為紐帶，讓農(nóng)民在整合中享有實實在在的獲得感。